Keď obec, mesto, VÚC alebo iná verejná inštitúcia obstaráva strategický dokument, veľmi rýchlo narazí na kľúčovú otázku: podľa čoho hodnotiť ponuky tak, aby výsledkom nebola len najlacnejšia ponuka, ale skutočne kvalitný a použiteľný dokument. Pri strategických dokumentoch je to zásadná vec. Ak sa totiž súťaž postaví len na najnižšej cene, verejný obstarávateľ si často vyberie spracovateľa, ktorý síce odovzdá dokument načas, ale výsledok bude všeobecný, slabo participatívny, metodicky plytký a v praxi málo použiteľný.
Úrad pre verejné obstarávanie aj zákon o verejnom obstarávaní pritom dávajú verejnému obstarávateľovi širší priestor. Podľa § 44 zákona možno ponuky vyhodnocovať na základe jedného z troch druhov kritérií: najlepší pomer ceny a kvality, použitím prístupu nákladovej efektívnosti, zohľadnením nákladov počas životného cyklu, alebo najnižšia cena. ÚVO zároveň vo svojej metodike k MEAT kritériám zdôrazňuje, že ponuky sa majú vyhodnocovať na základe objektívnych kritérií, ktoré musia byť nediskriminačné, podporovať hospodársku súťaž a súvisieť s predmetom zákazky.
Presne preto je pri strategických dokumentoch najvhodnejšie uvažovať nad kritériom najlepšieho pomeru ceny a kvality. ÚVO výslovne uvádza, že pri tomto type kritéria má byť cena alebo náklady len jednou časťou hodnotenia a nenákladové subkritériá majú predstavovať základ a podstatu jeho použitia. Zákon aj metodika zároveň pripúšťajú, že tieto subkritériá môžu mať kvalitatívnu, environmentálnu alebo sociálnu povahu, pričom medzi príkladmi sú aj kvalita vrátane technického prínosu či organizácia, kvalifikácia a skúsenosti zamestnancov určených na plnenie zákazky, ak kvalita týchto zamestnancov môže mať významný vplyv na úroveň plnenia.
Pri strategickom dokumente to dáva úplnú logiku. Takýto dokument totiž nie je komodita. Jeho kvalita závisí od metodiky, analytickej práce, schopnosti viesť participáciu, kvality kľúčového tímu, realistického implementačného rámca a od toho, či spracovateľ rozumie vecnému aj procesnému kontextu. MIRRI vo svojej metodike tvorby verejných stratégií zdôrazňuje, že strategické dokumenty majú obsahovať konkrétne a adresné opatrenia, určovať zodpovednosť za dosiahnutie cieľov a definovať implementačné štruktúry, procesy a indikátory. To je presne dôvod, prečo by kritériá vo verejnom obstarávaní mali hodnotiť nielen cenu, ale aj kvalitu prístupu.
Prečo pri strategickom dokumente nestačí najnižšia cena
Pri jednoduchých službách môže byť najnižšia cena obhájiteľná. Pri strategickom dokumente je to spravidla slabé riešenie. Verejný obstarávateľ totiž neobstaráva len „text“, ale celú odbornú službu: analytické spracovanie, facilitáciu, participáciu, návrh priorít, akčný plán, implementačný a monitorovací rámec a často aj koordináciu s ďalšími dokumentmi či procesmi. Ak sa celé obstarávanie zužuje na cenu, súťažný tlak tlačí uchádzačov skôr k minimalizácii rozsahu práce než ku kvalite výsledku.
ÚVO vo svojej metodike k MEAT kritériám výslovne uvádza, že účelom týchto kritérií je identifikovať ponuku, ktorá predstavuje najlepší pomer ceny a kvality, a že verejný obstarávateľ si má voliť subkritériá podľa svojich skutočných potrieb vo vzťahu k predmetu zákazky a účelu, ktorý sa ňou má dosiahnuť. Pri strategickom dokumente teda treba rozmýšľať najprv nad tým, čo má byť výsledkom, a až potom nad tým, ako to premeniť do hodnotiacich kritérií.
Základné pravidlá pre nastavenie kritérií
Ak majú byť kritériá použiteľné a obhájiteľné, musia spĺňať štyri základné pravidlá.
Prvé pravidlo je súvis s predmetom zákazky. Kritérium musí hodnotiť niečo, čo má priamy vzťah ku kvalite strategického dokumentu alebo ku kvalite služby, ktorou sa dokument vytvára. ÚVO to zdôrazňuje opakovane: kritériá aj subkritériá musia súvisieť s predmetom zákazky.
Druhé pravidlo je objektivita a overiteľnosť. Pri kritériu musí byť jasné, čo sa hodnotí, z akého podkladu sa to posudzuje a ako sa prideľujú body. Práve tu vzniká v praxi veľa chýb. V príručke k MEAT kritériám ÚVO uvádza aj príklad, keď bolo kritérium posúdené ako príliš subjektívne, pretože nebolo nastavené objektívne a nezabezpečovalo, že bude vybraná skutočne najvýhodnejšia ponuka.
Tretie pravidlo je primeranosť. Pri strategickom dokumente nie je cieľom vyrobiť komplikovanú bodovaciu schému s desiatkami mikrokritérií. Cieľom je nastaviť niekoľko nosných kritérií, ktoré skutočne odlišia kvalitnejšiu ponuku od slabšej.
Štvrté pravidlo je vyváženosť ceny a kvality. Ak dá verejný obstarávateľ cene 90 % a kvalite 10 %, formálne síce použije MEAT, ale prakticky stále obstaráva najmä na cenu. Pri odbornej službe, akou je spracovanie stratégie, by mal mať kvalitatívny blok reálnu váhu.
Ktoré kritériá majú pri strategickom dokumente najväčší zmysel
Pri strategickom dokumente sa v praxi najlepšie osvedčujú tieto okruhy kritérií:
- cena,
- kvalita navrhovanej metodiky spracovania,
- kvalita a zloženie realizačného tímu,
- kvalita návrhu participácie a zapojenia aktérov,
- kvalita návrhu implementačného a monitorovacieho rámca,
- harmonogram alebo organizácia plnenia, ale spravidla len s menšou váhou.
Nižšie rozoberáme každý z nich podrobnejšie.
1. Cena áno, ale nie ako dominantné kritérium
Cena má v obstarávaní strategického dokumentu svoje miesto. Nemala by však mať takú váhu, aby prevalcovala odbornú úroveň ponuky. Pri strategických dokumentoch je v praxi rozumné uvažovať o váhe ceny približne v pásme 20 až 40 %, podľa zložitosti zákazky. Pri jednoduchšom dokumente môže byť vyššia, pri komplexnom dokumente s participáciou a implementačným rámcom skôr nižšia.
Najčastejšie sa cena hodnotí pomerovým vzorcom, kde najnižšia cena dostane maximum bodov a ostatné ponuky pomerne menej. To je štandardný a transparentný prístup.
2. Kvalita metodiky spracovania
Toto je pri strategickom dokumente jedno z najdôležitejších kritérií. Verejný obstarávateľ by mal od uchádzačov žiadať stručný, ale vecný návrh metodického postupu. Nemá ísť o opis firmy ani o marketingový text, ale o konkrétnu odpoveď na to, ako bude uchádzač dokument spracovávať.
Hodnotiť sa dá napríklad:
- logika spracovania jednotlivých etáp,
- spôsob analytickej práce s dátami,
- prepojenie analytickej, návrhovej a implementačnej časti,
- spôsob práce s nadradenými dokumentmi,
- spôsob riešenia rizík a kvality výstupov,
- zrozumiteľnosť a realizovateľnosť navrhnutého postupu.
Tu je veľmi dôležité pripraviť hodnotiacu maticu. Nestačí napísať „bude sa hodnotiť kvalita metodiky“. Treba presne pomenovať, čo je vynikajúca, dobrá, priemerná a slabá metodika. Len tak sa zníži riziko subjektivity.
3. Kvalita a zloženie realizačného tímu
ÚVO aj zákon výslovne pripúšťajú, že pri najlepšom pomere ceny a kvality možno hodnotiť organizáciu, kvalifikáciu a skúsenosti osôb určených na plnenie zmluvy, ak ich kvalita môže mať významný vplyv na úroveň plnenia. Pri strategickom dokumente je to typický prípad. Kvalita dokumentu totiž priamo závisí od toho, kto ho bude reálne robiť.
Tu však treba rozlišovať medzi podmienkami účasti a hodnotiacimi kritériami. Do hodnotenia by sa nemalo bez rozmyslu prenášať všetko, čo už bolo použité na preukázanie spôsobilosti. Lepšie je nastaviť kvalitatívne hodnotenie na kľúčové osoby určené na plnenie zákazky a na ich relevantnosť pre konkrétny strategický dokument.
Príklady hodnotiteľných prvkov:
- kvalita kľúčového metodika alebo hlavného experta,
- skúsenosť osoby, ktorá bude viesť participáciu,
- skúsenosť osoby zodpovednej za analytickú časť,
- skúsenosť s implementačnými a monitorovacími rámcami,
- zmysluplné zloženie tímu vo vzťahu k predmetu zákazky.
Nevhodné je robiť z toho preteky v počte životopisov alebo vo všeobecných rokoch existencie firmy. Zmysel má to, čo sa reálne prenesie do kvality plnenia.
4. Návrh participácie a zapojenia aktérov
Pri mnohých strategických dokumentoch je participácia kľúčová. Ak má dokument vzniknúť so zapojením obyvateľov, odborných aktérov, partnerov alebo interných útvarov, je rozumné hodnotiť aj kvalitu návrhu participácie.
Toto kritérium môže sledovať napríklad:
- či uchádzač rozlišuje skupiny aktérov,
- či navrhuje primerané formy zapojenia,
- či vie prepájať participáciu s analytickou a návrhovou časťou,
- či má realistický plán workshopov, rozhovorov alebo dotazníkov,
- či vie výstupy participácie previesť do strategického dokumentu.
Pri tomto kritériu treba byť veľmi konkrétny. Nie „počet workshopov“, ale skôr kvalita participatívneho dizajnu. Samotný počet stretnutí totiž ešte negarantuje dobrý výsledok.
5. Návrh implementácie a monitorovania
Toto je kritérium, na ktoré sa často zabúda, pritom práve ono odlišuje strategický dokument, ktorý sa len schváli, od strategického dokumentu, ktorý sa dá riadiť. MIRRI pri verejných stratégiách zdôrazňuje význam implementačných štruktúr, procesov, metrík a indikátorov. Preto je úplne legitímne hodnotiť, ako uchádzač navrhuje implementačný a monitorovací rámec.
Hodnotiť sa dá napríklad:
- kvalita logiky cieľ – opatrenie – aktivita – indikátor,
- spôsob nastavenia zodpovedností,
- prepojenie na rozpočet a akčný plán,
- návrh monitorovania a aktualizácie dokumentu,
- zrozumiteľnosť implementačného rámca pre verejného obstarávateľa.
6. Harmonogram a organizácia plnenia
Harmonogram môže byť kritériom, ale pri strategických dokumentoch by spravidla nemal mať veľkú váhu. Kratší termín totiž automaticky neznamená lepší výsledok. Ak už sa hodnotí, tak najmä kvalita a realizovateľnosť organizačného plánu, nie mechanicky najnižší počet dní.
Dobrý harmonogram má ukazovať:
- hlavné etapy,
- väzby medzi nimi,
- priestor na pripomienkovanie,
- čas na participáciu,
- čas na zapracovanie pripomienok,
- realistickosť celého postupu.
Odporúčaný model hodnotiacich kritérií
Pre strategický dokument sa v praxi často osvedčí takáto orientačná schéma:
| Kritérium | Odporúčaná váha |
|---|---|
| Cena | 30 % |
| Kvalita metodiky spracovania | 30 % |
| Kvalita a zloženie realizačného tímu | 20 % |
| Návrh participácie | 10 % |
| Návrh implementácie a monitorovania | 10 % |
Pri zložitejších dokumentoch sa dá cena stlačiť aj na 20 až 25 % a posilniť kvalitatívne kritériá. Pri jednoduchších dokumentoch môže mať cena 35 až 40 %, ale pri odbornej stratégii by sme neodporúčali ísť výrazne vyššie.
Ako nastaviť bodovanie, aby bolo obhájiteľné
Najväčšie riziko pri kritériách na strategický dokument nie je to, že budú „príliš kvalitatívne“, ale to, že budú zle opísané. Každé necenové kritérium by preto malo mať hodnotiacu škálu.
Príklad pre metodiku spracovania:
| Počet bodov | Popis |
|---|---|
| 0 bodov | návrh je všeobecný, bez väzby na predmet zákazky |
| 25 bodov | návrh obsahuje základnú štruktúru, ale chýba prepojenie etáp |
| 50 bodov | návrh je vecný, ale niektoré časti sú rozpracované len čiastočne |
| 75 bodov | návrh je kvalitný, logický a dobre prepojený |
| 100 bodov | návrh je výborne rozpracovaný, realistický, preukazuje pochopenie zadania a prináša vysokú pridanú hodnotu |
Takýto popis výrazne znižuje priestor na svojvôľu komisie.
Ktoré kritériá sú pri strategickom dokumente rizikové alebo nevhodné
ÚVO výslovne upozorňuje, že nie všetko možno použiť ako subkritérium. V metodike aj v stručnom prehľade uvádza, že za subkritériá nemožno určiť okrem iného podiel subdodávok a inštitúty zabezpečujúce zmluvné plnenie; v aktuálnom materiáli ÚVO sa spomína aj dĺžka záruky.
Pri strategickom dokumente sú navyše rizikové aj tieto prístupy:
- príliš všeobecné kritériá typu „celková úroveň návrhu“ bez bodovej škály,
- hodnotenie estetických dojmov z vizualizácie bez väzby na predmet a bez objektívnej metodiky,
- hodnotenie počtu referencií bez zohľadnenia ich relevantnosti,
- kritériá, ktoré len duplicitne kopírujú podmienky účasti,
- nadmerne vysoká váha ceny pri zjavne odbornej službe,
- kritériá, ktoré nevedia rozlíšiť reálnu kvalitu od marketingu.
ÚVO vo svojich príkladoch z praxe ukazuje, že zle nastavené subjektívne kritérium vie byť problémom pri kontrole. Preto je pri strategických dokumentoch lepšie mať menej kritérií, ale premyslených a bodovo opísaných.
Praktické odporúčanie pre obce a verejných obstarávateľov
Ak to zhrnieme do jednoduchej rady: pri obstarávaní strategického dokumentu nehodnoťte len cenu a „všeobecný koncept“. Vyhodnoťte to, čo naozaj rozhoduje o kvalite výsledku:
- či uchádzač rozumie zadaniu,
- či má dobrú metodiku,
- či má kvalitný tím určený na plnenie,
- či vie urobiť participáciu,
- či vie dokument pretaviť do implementácie.
A celé to prepíšte do objektívnych, transparentných a overiteľných kritérií s jasnou bodovacou logikou.
Záver
Pri verejnom obstarávaní strategického dokumentu je najväčšou chybou tváriť sa, že ide o bežnú komoditnú službu. Nie je to tak. Strategický dokument je odborný, procesný a participačný produkt, ktorého kvalita závisí od metodiky, tímu aj spôsobu spracovania. Zákon aj ÚVO preto dávajú priestor na použitie kritéria najlepšieho pomeru ceny a kvality, pričom pri takomto type zákazky by kvalitatívne subkritériá mali byť nosnou časťou hodnotenia.
Ak má verejný obstarávateľ získať dokument, ktorý bude naozaj použiteľný, odporúčam postaviť súťaž minimálne na kombinácii ceny, metodiky, tímu, participácie a implementačného rámca. A každé z týchto kritérií opísať tak, aby bolo zrozumiteľné, overiteľné a obhájiteľné.
